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      四川成都土地流轉服務中心
      四川成都土地流轉服務中心> 應否允許宅基地使用權對外流轉?

      圍繞宅基地管理制度改革爭議最大的問題是:是否應該允許宅基地及其上房屋流轉給本集體經濟組織之外的人,尤其是流轉給城鎮居民?

      現有的政策是禁止的,此次新土地管理法也仍舊沒有放開,“兩權抵押”--2015810日國務院印發的《關于開展農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》的試點意見則態度曖昧。這進一步說明中央在此問題上的謹慎態度。

      反對宅基地使用權對外流轉的觀點(主要是政府官員和部分學者):

      政府官員更多的是從城市化發展的規律和節約土地資源的角度論證。

      學者的觀點歸納起來大致是兩個方面

      一、從宅基地使用權本身的屬性角度論證其不應對外流轉,主要理由:1、宅基地使用權具有福利性和無償分配性,屬于保障性住房,不是具有完全產權的商品房,故此不允許上市交易;2、宅基地使用權是集體經濟組織成員基于其成員身份享有的權利,非本集體經濟組織成員不得享有。

      二、從如果允許宅基地使用權對外流轉,會產生何種危害的角度來論證,可歸納為以下五點:

      1、如果允許城里人到農村買地建房,會導致逆城鎮化問題,與我國城市化發展現狀相違背;2、會導致城鎮資本下鄉,一些人大量購買宅基地,從而形成圈地的局面;3、會使現有的小產權房轉為合法,從而造成社會不公平;4、如果城鎮居民在農村買房,至少都是第二套房(休閑度假為主),這樣既違背城鎮化的規律,國家資源也支撐不了,城鎮化的規律是農民逐漸往城里走,荒廢的宅基地恢復成農田,農村的居民越來越少,農民種植的土地規模越來越大,農業實現現代化。5會導致一些農民在急迫或欠缺審慎考慮的情形下出售宅基地后流離失所,或者一些進城打工的農民出售宅基地后,因就業狀況變化需要返鄉,而回去又無處可住,從而影響社會穩定。

      贊成宅基地使用權對外流轉的觀點

      以周其仁、蔡繼明、劉守音等為代表主張允許宅基地使用權對外流轉,主要理由如下:

      1、保護宅基地用益物權、充分發揮土地財產價值的需要,例如發揮宅基地及農房抵押融資功能等;

      2、提高宅基地資源配置效率,減少閑置、浪費的需要;

      3、有利于城市化進程,對農民進城起幫襯作用;

      當前的宅基地使用權兼具社會保障功能和財產功能,其財產功能要求其市場化流轉,其社會保障功能則要求對其流轉作出限制。那么,在當前的條件下,是否應當允許流轉呢?綜合考慮各方面因素,應當允許宅基地使用權有條件的對外流轉,理由如下:

      1、從為宅基地提供有效退出機制、提高利用效率的角度

      當前的宅基地存在閑置、浪費現象是不爭的事實。如果不改革當前的宅基地管理制度,由于宅基地缺乏有效的退出機制,在城鎮化推進過程中這種宅基地的閑置、浪費會日益嚴重,這與城鎮建設用地緊張形成鮮明的對比,也不符合集約節約使用土地之原則。促進農業人口就業轉移、促進農民適度向城鎮集中居住、促進農地適度規模經營,是當前城鎮化發展的必然趨勢和必然要求。但在當前條件下,土地和農民權益都是敏感問題,無論動人還是動地,都會對農民的生產生活方式和土地權益產生重大影響。政府又有從中獲取建設用地指標或土地財產收益的利益所在,稍有不慎,就會招致農民和社會各界的質疑、反感甚至激化矛盾。那么,如何在保障農民土地權益、維持農村社會穩定的基礎上促進閑置宅基地的有效退出和集約節約使用呢?城鄉建設用地增減掛鉤舉措雖然可以促進宅基地的集約節約使用,但由于其行政主導和政府強力推動等特征,加上政府有追求政績和建設用地指標的沖動,很難保證農民主體地位的發揮,在實踐中極易“走偏”并侵害農民權益,從而引發一系列的社會矛盾。而且這一行政主導的舉措既不符合以簡政放權為主要特征的政府職能轉變的要求,也不符合農村土地制度改革的市場化取向。符合農民利益的宅基地退出機制必須充分尊重農民等權利主體的自主權,這便是賦予農民處置宅基地的權利。

      當前用地領域的主要矛盾就是城鎮建設用地緊張與農村建設用地閑置之間的矛盾,而農村建設用地的閑置、浪費主要又是農村宅基地及其附屬用地的閑置、浪費。產生這一浪費費最重要的原因,就是宅基地使用權禁止對外流轉。當前法律雖然允許農民向本集體經濟組織符合申請條件的成員出售其宅基地上住房,但是本集體經濟組織符合申請條件的成員幾乎都可以通過申請形式無償獲得一塊宅基地,其向本集體成員購買宅基地住房的需求很小,而有關政策又禁止農民向本集體之外的主體出售宅基地上房屋,如此,則農民幾乎沒有途徑轉讓其宅基地上房屋,或者只能以非常低的價格賣給本集體成員。在城市化推進過程中,不少農民進城務工并取得很好的發展,在城鎮長期穩定居住,甚至舉家搬遷到城鎮,他們在農村的房屋只能長期閑置在那里。但進城的農民需要在城鎮工作和居住,大量農民進城必然需要增加城鎮建設用地供給以提供更多的工商業和住宅用地。這也意味著農民進城了,其需要使用城鎮土地,但是其在農村的土地無法退出,處于閑置狀態。在城鎮化不斷推進的背景下這必然會加劇城鄉建設用地矛盾。要緩解這一矛盾,必須建立農村宅基地的退出或流轉機制,使得進城農民閑置的宅基地得以重新高效利用。

      2、從權利限制的正當性的視角

      公權力在對私權利采取嚴厲制約手段時,通過該手段欲達到的目的應當具有足以使該手段正當化的重要性,而上述反對流轉的幾點理由都是站不住腳的。(1)允許宅基地使用權流轉,首先最有可能流轉的是那些長期在城鎮居住而農村住房長期閑置的人,而不是那些因貧困而賣牛賣血的農民。中國的農民有足夠的自主判斷能力,就是再沒有經濟頭腦的農民,如果不是窮的實在是沒有辦法,也不至于去賣牛賣血,或者賣掉老宅故居,從而背負敗家子的罵名。反過來想,一旦出現這種情形,如果允許宅基地流轉,農民至少可以通過住宅的流轉獲取資金解決難題,否則連這種辦法也沒有,那就是真的只有去“賣血”了。進言之,此種狀況的出現,罪魁禍首在于農村和農民的貧困落后,國家應該通過社會保障、社會救濟等措施解決部分極度貧困農民的基本生活問題,而不是通過禁止他們進入市場交易的“保護”方式。更何況,因貧困而被迫賣掉住宅的農民畢竟是少數,而這些人的問題應該通過社會保障和救濟解決,更多的是宅基地的閑置而又無法正常流轉的農民。因此,允許宅基地流轉并不會損害農民的利益。正如有人所指出的,農民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產,表面看是包含農民的利益,防止農民陷入“失地、失房”的絕境,但實質是對農民土地權益的侵犯。(2)允許宅基地使用權流轉,并不會導致農村宅基地的兼并,宅基地的開禁開的是土地使用權而非所有權,開禁后的宅基地使用權也是有期限的。既然城鎮國有土地使用權的市場化交易乃至城鎮已購公房上市交易都不會帶來城鎮國有土地的兼并,農村宅基地自然也不會出現此種情況,更何況,對同一主體大規模的購買行為,國家可以通過法律作出限制。(3)宅基地使用權的流轉并非意味著當前的“小產權房”能夠一律自動轉為合法,而只是為部分處理灰色地帶的“小產權房”轉為合法狀態提供了一種可能性,一些明顯嚴重違法的“小產權房”,該拆除或該處罰的,一樣需要予以查處。更何況,在制度交替之際,總會有一些投機分子從中獲利。這是任何一項制度變更都無法完全避免的,也無法成為阻礙我們進行制度變革的理由。(4)宅基地的無償分配性也不能成為禁止宅基地使用權流轉的理由,城鎮劃撥土地使用權和城鎮已購公房能夠通過補辦出讓手續后上市流轉便是最好的證明。

      3、從制度本身的邏輯角度

      無論是將宅基地上房屋流轉給本集體經濟組織成員還是流轉給本集體之外的主體,對轉出農民來說,并無實質區別。既然允許宅基地使用權的對內流轉,就沒有理由以保護農民為由禁止對外流轉。

      4、從規范隱形市場的角度

      宅基地使用權對外流轉并不是洪水猛獸,實踐中宅基地使用權出租、出售等情形已經存在多年。隨著集體經營性建設用地入市的推進,宅基地使用權的交易需求更是會增多,而且,在一些實施土地整治的地方,農民通過宅基地換房等舉措換的了多套住房,農戶出租住房的情形更是常見。與其無視實踐情況一味禁止,到不如有條件放開并規范這一市場。

      5、從預期效益角度

      在適當的制度設計和嚴格管理下,允許宅基地使用權流轉,于國于民都有利:對國家,可以促進農村土地的集約節約利用,促進耕地保護;對農民方,可以增加財產價值和融資手段。而且只有允許宅基地使用權流轉,才能變實踐中大量存在的宅基地上房屋隱形交易為顯性交易,國家才能疏導管理,從而清理、規范這一市場。

      因此,與其無視實踐情況一味禁止而且禁而不止,倒不如在設定限定條件的基礎上放開并規范宅基地使用權對外流轉的市場,建立規范而有序的宅基地使用權有條件對外流轉制度。當然,當前的宅基地制度改革并非“建立宅基地使用權有條件對外流轉制度”一項改革舉措即可促成,而是需要宅基地使用權對外流轉、集體經營性建設用地入市、宅基地收回、農村土地整治等多項舉措聯動,但有條件放開流轉市場是改革前進的關鍵舉措。

       


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